PAC en 2015 : le changement passe par une redistribution vraiment équitable et ciblée

Publié le 12 septembre 2013 • Rubrique : Actualités de France

La concertation ouverte le 10 juillet par le ministre de l’agriculture Stéphane Le Foll sur la mise en oeuvre de la réforme de la PAC, a donné l’occasion au Groupe PAC 2013 de préciser ses propositions. Parmi les scénarii présentés par le ministère de l’agriculture et de l’agroalimentaire et de la forêt le 10 juillet 2013, le scénario 3 constitue selon nous le scénario le plus proche des objectifs de la réforme de la PAC de réduire les inégalités entre bénéficiaires des aides et de mieux orienter ces soutiens vers vers des finalités sociales et environnementales1.

Sur la base de ce scénario, nous demandons au Gouvernement français d’opter pour une redistribution significative des aides de la PAC en faveur de l’emploi, en utilisant toutes les mesures de la réforme à disposition pour corriger ces inégalités (convergence totale et couplage des aides aux productions de ruminants, plafonnement, bonification forfaitaire des premiers hectares…).

A l’inverse, nous estimons que les autres scénarii basés sur le statu quo ne sont pas de nature à améliorer l’efficacité de la PAC et encore moins à la légitimer auprès des citoyens et contribuables français. A l’heure des restrictions budgétaires dans les budgets nationaux, comment pourrions-nous plaider qu’une PAC réformée jusqu’en 2020 puisse continuer à verser aveuglément autant de généreuses subventions injustifiées ?

La réforme de la politique de soutien des revenus agricole, via une utilisation mieux ciblée et efficace des aides publiques pour l’emploi et l’environnement, c’est maintenant en France qu’elle se décide.

Pour le Groupe PAC 2013, les principaux objectifs, indissociables, de la mise en œuvre de la réforme de la PAC sont les suivants :

  • réduire les inégalités dans la structure des revenus entre exploitations agricoles
  • soutenir l’emploi sur les exploitations de petite et de moyenne taille
  • soutenir l’élevage, notamment l’élevage à l’herbe et dans les zones défavorisées
  • améliorer le ciblage sur la protection des ressources naturelles

Au premier objectif répond la nécessité d’une convergence des aides, au second, un paiement redistributif sur les premiers hectares, au troisième, un couplage mieux ciblé et enfin au quatrième, un verdissement cohérent et incitatif sur le 2nd pilier. Pour servir les deux derniers objectifs, un renforcement des moyens financiers du 2nd pilier la PAC est incontournable.

 

  1. Réduire les inégalités dans la structure des revenus entre exploitations agricoles

La Commission des comptes de l’agriculture de la Nation a publié le 3 juillet les chiffres mis à jour des revenus agricoles pour 2012 et pour les trois dernières années. Si le niveau moyen du revenu, tous types d’exploitations confondues, confirme son record historique, il en est de même pour les disparités internes.

Pour un niveau moyen de revenu par actif de plus de 38 000 euros, les exploitations de grandes cultures dans leur ensemble ressortent à près de 77 000 euros et celles spécialisées dans l’élevage bovin allaitant à 17 000 euros, soit un écart historique de 1 à 4,5. Ces écarts sont encore plus marqués selon les départements (1 à 6,5 entre la Creuse et la Seine-et-Marne) et ce sans prendre en compte les disparités individuelles encore plus grandes.

Dans le même temps, les aides directes par actif de ces deux catégories de producteurs ressortent à des niveaux sensiblement équivalents de l’ordre de 32 000 euros. Les aides apparaissent donc plus que jamais sans rapport avec les difficultés économiques rencontrées par les exploitations.

Pour 100 euros d’aides reçues, le revenu d’une exploitation de grandes cultures dégage un revenu de 235 euros, soit un supplément de 135 euros lié à l’activité de production. Dans une exploitation d’élevage bovin allaitant, pour 100 euros d’aides reçues, le revenu ressort à 52 euros, ce qui signifie que 48 euros en provenance des aides sont utilisés pour payer les charges.

Le rôle de ces aides directes étant théoriquement le soutien des revenus des agriculteurs, il est scandaleux que les dépenses de la PAC aient été et soient encore distribuées de manière aussi inique et confortent des rentes de situations, sans nullement prendre en compte les variations de prix et de revenu.

Même mieux distribués entre catégories d’exploitations par l’effet de la convergence maximale, les DPB resteront fortement exposés à la critique en l’absence de mécanisme de plafonnement et de dégressivité et ne pourront constituer un instrument pérenne de soutien à l’horizon 2020.

La convergence totale que le Groupe PAC 2013 soutient à l’horizon 2020, est justifiée par la volonté de mettre un terme à une politique de soutien des revenus qui a perdu toute justification depuis longtemps, et qui n’incite absolument pas les agriculteurs à s’engager vers des démarches agro-environnementales ou agro-écologiques, les bénéficiaires de ces aides étant subventionnés pour les activités passées sur leur exploitation alors qu’ils devraient être rémunérés pour leurs activités actuelles ou leurs projets futurs. Le non-sens ou la PAC des shadoks !

Certes, la convergence totale produirait des effets non recherchés comme la perte d’aides directes dans certaines exploitations d’élevage bovins-viande ou bovin-lait intensifs, mais des instruments complémentaires devraient pouvoir compenser ces effets (voir section 3).

Par ailleurs, comme l’a relevé une récente étude pour le Parlement Européen2, la convergence totale des aides découplées pourrait contribuer sur le moyen et long terme, à freiner l’inflation des terres agricoles à l’achat et en location notamment dans les Etats membres ayant conservé un régime historique d’aides découplées.

Parallèlement, nous invitons les pouvoirs publics à explorer des mécanismes de non-automaticité et de modulation des DPB, en intégrant des critères de revenu. Bien entendu, cela suppose que les nombreuses niches fiscales qui rendent la défiscalisation quasi-systématique dans une grande partie des exploitations agricoles, soit remise à plat et corrigée pour évaluer sans artifice leur efficacité économique et sociale. Tel devrait être un des objectifs du projet de loi d’avenir.

2. Soutenir l’emploi sur les exploitations de petite et de moyenne taille

L’introduction du paiement redistributif (art. PD 28a) marque sans doute une étape décisive dans la prise en compte de l’emploi et de la taille des exploitations, afin d’améliorer l’efficacité, l’efficience et la légitimité de la PAC. En effet, le refus à ce stade de rendre obligatoire un mécanisme de plafonnement et de dégressivité des aides directes dans l’UE-28 (article 11), freine toute avancée significative dans ce domaine.

L’adoption d’un tel paiement redistributif par la majoration de l’aide sur les premiers hectares, rapprocherait la répartition des aides découplées de celles de l’emploi agricole. De fait en moyenne un hectare de SAU sur deux et cinq emplois agricoles sur sept se concentrent sur les 50 premiers hectares des exploitations.

Rendre dégressif le versement des aides directes en prenant en compte la taille des exploitations et l’emploi permettrait de prendre en compte l’intensité en travail différenciée entre systèmes de production tout en restant dans le schéma des paiements découplés dont nous avons pourtant critiqué la rationalité précédemment.

De plus, une des justifications donnée à la réforme dans le projet de règlement consolidé sur les paiements directs, est une distribution plus équilibrée des aides entre les petits et les grands bénéficiaires (considérant 11), qui indique que les grands bénéficiaires n’ont pas besoin du même niveau de soutien unitaire pour que l’objectif de soutien des revenus soit rempli efficacement.

Par ailleurs, on peut s’attendre à ce que le paiement redistributif contribue à l’installation de nouveaux agriculteurs. En effet les aides directes étant actuellement distribuées en proportion des hectares, elles incitent les agriculteurs à l’agrandissement des structures. La majoration des premiers hectares pourrait jouer un effet dissuasif sur certaines tendances à l’agrandissement quand celles-ci sont motivées par le gain de DPB supplémentaires élevés.

Par conséquent, le Groupe PAC 2013 défend la mise en œuvre du paiement redistributif sur les 52 premiers hectares des exploitations, à hauteur de 30% des aides directes du 1er pilier.

3. Soutenir l’élevage à l’herbe et dans les zones défavorisées

D’après le règlement sur les paiements directs, la justification des aides couplées à la production est de soutenir des secteurs ou des régions dans lesquels certains types d’agriculture ou certains secteurs spécifiques particulièrement importants pour des raisons économiques, sociales ou environnementales connaissant des difficultés (article 38).

En effet, nous observons depuis 1992 que le découplage des aides n’est pas adapté aux secteurs de l’élevage de ruminants et joue un rôle en leur défaveur, avec comme effet l’abandon d’ateliers d’élevage au profit de cultures annuelles plus rémunératrices.

Les Etats membres doivent effectivement avoir la possibilité de maintenir couplées certaines aides pour des raisons d’entretien de l’espace, d’aménagement du territoire, de maintien d’une activité agricole dans des zones difficiles ou à contraintes naturelles, en particulier dans les secteurs de l’élevage (vache allaitante, ovins, légumineuses, zones de montagne en particulier).

Ce diagnostic justifie une intervention publique ciblée sur l’élevage, en particulier l’élevage à l’herbe et dans les zones défavorisées, ce que prévoyaient déjà l’article 69 du précédent règlement et l’article 68 du règlement actuel sur les paiement directs, sous peine de conduire à l’abandon de certaines productions dans certaines régions.

Le couplage des aides est d’autant plus nécessaire pour les exploitations d’élevage de ruminants, qu’il faut éviter qu’elles ne profitent du paiement redistributif pour ensuite abandonner l’élevage. Par conséquent, le maintien de l’aide couplée et bonifiée pour les 40 premières têtes aux vaches allaitantes est justifié et son extension aux vaches laitières mérite d’être explorée par des simulations. Dans cette optique, une aide couplée unique pour les ruminants nous semblerait pertinente, sous réserve de moduler en fonction de critères de chargement (approche similaire à l’actuelle ICHN, avec un seuil optimal et des limites inférieures et supérieures).

En outre, le Groupe PAC 2013 considère que la crise de l’élevage qui est régulièrement évoquée par les parties prenantes et les pouvoirs publics a notamment pour origine un modèle d’alimentation animale extrêmement vulnérable, celui-ci étant dépendant du marché des céréales et des protéines importées.

Afin d’améliorer la résilience des exploitations d’élevages de ruminants face aux aléas économiques et climatiques, le Groupe PAC 2013 estime prioritaire de réserver les 2% d’aides couplées pour l’auto-consommation de protéines végétales (graines, fourragères, mélanges) sur l’exploitation.

L’expérience du bilan de santé entre 2010 et aujourd’hui a montré que l’exportation de graines de fèveroles françaises vers l’Egypte ou le sous-continent indien avait bénéficié d’aides couplées à la production sans que cela n’améliore l’autonomie alimentaire des élevages français.

Ce faisant, nous estimons qu’une allocation trop généraliste de ces aides couplées sur la production de graines protéagineuses et de fourrages déshydratés en système de grandes cultures (pois, fèverole, lupin, luzerne déshydratées) demeure mal ciblée lorsque la priorité est d’améliorer l’autonomie protéique des élevages.

4. Un verdissement qui soit lisible et cohérent avec les incitations du second pilier

Depuis 2010, le Groupe PAC 2013 a continuellement soutenu l’introduction d’une composante écologique dans le 1er pilier de la PAC3. Si nous nous félicitons dorénavant que 30% des aides directes composent un nouveau paiement vert obligatoire (article 33), en revanche les critères et seuils retenus sur les mesures diversification des cultures, maintien des prairies permanentes et surfaces d’intérêt écologique nous paraissent très faibles et très similaires à ceux de la conditionnalité actuelle (articles 30, 31, 32).

Ce faisant, le Groupe PAC 2013 demande que le paiement vert soit mis en œuvre de manière forfaitaire (même montant par hectare pour tous les agriculteurs), et non de manière proportionnelle aux références historiques comme le permet le règlement (article 29). Cela participe selon nous d’une exigence de lisibilité au regard de pratiques agronomiques qui sont quasiment les mêmes pour tous les bénéficiaires.

Ensuite, nous réitérons notre demande à ne pas utiliser les équivalences aux trois mesures citées, équivalences via des mesures agro-environnementales ou via des schémas de certification environnementale (article 29). Ceci participe également d’une exigence de cohérence avec les positions des autorités françaises dans les négociations communautaires, et de simplification pour faciliter la gestion du dispositif. Autrement cela sera difficilement gérable et difficilement évaluable.

Enfin, le Groupe PAC 2013 rappelle qu’il est opposé à tout transfert financier du 2nd vers le 1er pilier de la PAC, mais que l’inverse, du 1er vers le 2nd doit être sérieusement étudié (article 14). Ceci notamment pour abonder le financement de mesures ciblées qui contribuent à la transition agro-écologique de l’agriculture française, notamment le soutien à l’élevage des ruminants en zone difficile (ICHN), les mesures agro-environnementales et l’agriculture biologique et les schémas collectifs d’innovation (coopération, Partenariat Européen de l’Innovation).

 

Notes

1 register.consilium.europa.eu/pdf/en/13/st10/st10730-re01.en13.pdf

2 Possible effects on EU land markets of new CAP direct payments, Swinnen et al., 2013

3 Sous la forme d’un « article 68 vert » obligatoire.

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