Si, dans la politique agricole commune (PAC), le premier rôle revient au décideur public, le processus politique décisionnel est le produit d’interactions entre institutions et compétences communautaires et nationales, au second plan desquelles se trament des logiques d’acteurs différenciées. C’est dans ce cadre que la PAC est à la fois soumise à la diffusion d’idées en vue de la réformer, mais aussi et surtout influencée par la défense d’intérêts différents dans une optique de continuité.
I - Les institutions communautaires et nationales
I-1-Le système politique européen
Le système politique européen est constitué de trois acteurs majeurs : la Commission européenne, le Parlement européen, et le Conseil européen.
La Commission européenne : La Commission européenne est l’organe exécutif de la Communauté. Elle administre les décisions et veille au respect des traités. Elle dispose d’un pouvoir de formuler des propositions qu’elle soumet au Conseil. Ses membres, les Commissaires, sont nommés par les Gouvernements des Etats membres, et administrent vingt-quatre directions générales. C’est la Direction générale de l’agriculture (DG AGRI) qui est traditionnellement chargée des questions de politique agricole et rurale et qui, mandatée par le Conseil, émet les propositions de réforme de la PAC. Au sein de la DG AGRI, différents comités technico-administratifs permettent d’assurer la gestion de la PAC, pour les produits, les structures agricoles, les dépenses du FEOGA, la réglementation. Enfin, avec l’insertion de l’agriculture dans les négociations multilatérales à l’OMC depuis le début des années 90, la DG COMMERCE s’implique de plus en plus sur la PAC.
Le Parlement européen : concernant la PAC, le Parlement est uniquement consulté. Si le Parlement dispose d’un pouvoir en matière budgétaire au sein du système politique européen, cela fait exception pour la politique agricole. Dans le traité de l’Union, les dépenses agricoles de la section Garantie (marchés et prix) sont considérées comme obligatoires, et dépendent de ce fait des décisions du Conseil. Cependant, sur les dépenses de la section Orientation (structures), dépenses non obligatoires, le Parlement dispose d’un droit de vote. Assemblée démocratiquement élue, et en dépit d’un nombre croissant de compétences qui lui sont confiées depuis 1979, le Parlement revendique un pouvoir de codécision notamment en matière agricole prévu par le Traité de Lisbonne (budget et politique générale) . Il existe au Parlement une Commission parlementaire chargée des questions agricoles et rurales, la COMAGRI.
Le Conseil européen : le Conseil de l’Agriculture a le pouvoir de décision dans une politique sectorielle, en l’occurrence la PAC. Composé des Ministres de l’agriculture des Etats membres, il se réunit chaque mois à Bruxelles ou au Luxembourg pour assurer la gestion de la PAC. Le Conseil décide notamment chaque année du niveau des prix institutionnels des produits agricoles (le « paquet prix »). Instance de négociation intergouvernementale, le Conseil de l’Agriculture discute les propositions de la Commission en matière agricole, notamment lors des réformes. Mais c’est le Conseil européen qui réunit les chefs d’Etats et de Gouvernement qui décide en dernier ressort des politiques générales et des questions budgétaires.
I-2-Sur la scène internationale : l’OMC et l’OCDE
En toile de fond, les décisions communautaires dans le domaine agricole sont de plus en plus soumises aux règles du commerce international. Les accords commerciaux de l’OMC et spécialement l’accord agricole de l’Uruguay Round, fixent un cadre de référence pour les politiques communautaires. Autrement dit, une des contraintes qui pèse sur la PAC est d’être compatible avec les règles du commerce mondial décidées par les chefs d’Etat et de Gouvernement au sein de l’OMC. En amont de cette réorientation de l’agriculture vers le marché mondial, les travaux de l’OCDE sur l’efficacité des politiques économiques influencent assez largement les propositions de la Commission européenne, ainsi qu’ils soutiennent la dérégulation des échanges au sein de l’OMC. Dominée par les économistes néoclassiques, l’expertise de l’OCDE soutient une croissance du commerce mondial qui suppose une réduction des protections pour mieux intégrer l’agriculture au système commercial multilatéral. L’OCDE est à l’origine des travaux théoriques sur le découplage des aides et sur la multifonctionnalité de l’agriculture.
I-3-Le niveau national
En plus des engagements politiques ou électoraux, l’élaboration de la « position française » est le produit d’arbitrages politiques rendus par le Premier Ministre et par le Président de la République à partir de négociations interministérielles. La négociation interministérielle est élaborée par le Secrétariat général aux affaires européennes (SGAE), qui dépend du Premier Ministre. Au SGAE, les Ministères de l’économie et des finances et de l’agriculture influent largement les décisions, les propositions des Ministères chargés de l’environnement et de la consommation n’ayant qu’une portée marginale. Le SGAE délivre un mandat au ministre chargé de l’agriculture qu’il sera chargé de défendre au nom de l’Etat français aux réunions du Conseil des ministres de l’agriculture.
II - Les organisations syndicales et les groupes de pression
II-1-Les organisations professionnelles agricoles
Le COPA regroupe les principales organisations professionnelles agricoles des Etats membres de l’Union. Il assure la représentation de « l’agriculture européenne », ou encore « l’intérêt agricole européen » à Bruxelles. Les membres du COPA sont des syndicats agricoles à l’instar de la FNSEA en France, et des syndicats spécialisés par produit, lesquelles élaborent des propositions dans le cadre de politiques de filière. Les alliés du COPA sont le COGECA qui représente les intérêts des coopératives agricoles, et le CEJA qui représente les jeunes agriculteurs.
La Coordination européenne Via Campesina dont la Confédération paysanne est membre, est l’autre organisation syndicale européenne. Elle défend une politique agricole basée sur la souveraineté alimentaire, la maîtrise des productions, et une répartition équitable des soutiens publics.
Avec leur poids économique et financier, les associations spécialisées par produit déploient des stratégies particularistes dans le cadre d’activités de lobbying en direction des institutions européennes. Les céréaliers français regroupés au sein de l’AGPB défendent ainsi directement leurs intérêts économiques à Bruxelles, tout comme l’association Breizh Europe, groupe de pression des filières agroalimentaires bretonnes à l’origine de la prime au maïs ensilage. Ces lobbies promeuvent un modèle agricole axé sur l’export (avec subventions), tout en défendant le maintien de barrières tarifaires.
Quant au réseau européen des associations de propriétaires terriens (European Landowners’ organisation), il sort de l’ombre à la faveur des réformes des années 2000 pour porter des idées axées sur la sécurité alimentaire et la sécurité environnementale.
II-2-Les ONG de solidarité internationale
Les ONG de solidarité internationale ont fait une percée spectaculaire à partir de la fin des années 90, pendant les cycles de négociations de l’OMC. L’ONG anglaise OXFAM est la plus puissante d’entre elles, au point d’influencer les agendas nationaux et communautaire. OXFAM défend l’accès au marché pour les produits agricoles des pays du Sud, par l’abaissement des tarifs de l’UE, l’arrêt des subventions à l’export, et la baisse des soutiens internes. En France, d’autres ONG et réseaux de solidarité internationale s’activent autour du thème de la souveraineté alimentaire (CCFD, coordination SUD…), ce qui les rapprochent des organisations agricoles.
II-3-Les ONG environnementalistes
Avec l’émergence des problèmes environnementaux liés à l’activité agricole, la PAC est critiquée par des ONG et associations européennes qui défendent la protection des ressources naturelles, le bien-être animal et la qualité des produits dans la politique agricole. Les principales organisations sont le WWF, Birdlife international, les Amis de la terre, le BEE (bureau européen de l’environnement), l’EPHA (Alliance européenne pour la santé publique), EuroCoop (coopératives de consommateurs), et le groupe européen pour le bien-être animal. Ces groupes de pression organisés à Bruxelles proposent en outre un renforcement de la politique rurale en plus de la protection de l’environnement.
III - Les acteurs du territoire
III-1-Les régions et collectivités territoriales
La PAC ayant de plus de plus d’impacts socio-économiques et environnementaux sur les territoires ruraux, et les collectivités territoriales étant de plus en plus sollicitées pour cofinancer certains dispositifs de soutien aux agriculteurs et de développement rural, les régions “mettent de plus en plus la main à la PAC”.
Au plan Européen, la conférence des régions périphériques et maritimes (CRPM) défend les intérêts des régions insulaires et les plus éloignées des centres de décisions. Euromontana est le porte parole des régions de montagne. Le réseau PURPLE fédère des collectivités européennes impliquées dans l’agriculture péri-urbaine, L’AREPO (association des régions européennes des produits d’origine) veille à ce que les produits d’origine attachés aux territoires “ne soient pas noyés dans l’agriculture mondiale”. Le réseau des régions européennes libres d’OGM qui compte plus d’une centaine de collectivités, valorise les politiques en faveur de l’agriculture durable, de la biodiversité, et des produits d’origine.
En France, l’association des régions de France (ARF) est de plus en plus impliquée dans la définition des politiques agricoles et rurales nationales. Outre les mesures de développement rural qu’elles cofinancent de plus en plus, les régions françaises demandent une régionalisation du 1er pilier de la PAC.
III-2-Les réseaux de développement rural
Relativement peu influents en Europe occidentale, les organisations de développement rural non spécifiquement agricoles se structurent au plan européen à partir de la Scandinavie et de l’Europe centrale. Les réseaux Prepare, Ecovast, Elard, Forum Synergies et ERA défendent ainsi une PAC dont le 2ème pilier en serait le cœur.
Ces réseaux d’opérateurs locaux de développement rural qui travaillent étroitement avec les collectivités et les gouvernements, se sont développés à la faveur des programmes Leader, tout en jouant les complémentarités entre la PAC, les fonds structurels et le fonds social européen dans leurs actions.
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